اخیرا زمزمه های ادغام "سازمان منابع طبیعی وآبخیزداری کشور" در "سازمان حفاظت محیط زیست" به طور جدی از سوی برخی مدیران و مسوولان پیگیری شده است. اگر چه بسیاری از صاحب نظران به ادغام این دو سازمان به عنوان یک وزارتخانه پرقدرت با دیدی مثبت و راهکاری برای برخی مشکلات حوزه زمین و سرزمین در ایران نگاه می کنند؛ اما ادغام یکی در دیگری آنهم به شیوه ای که تنها در قالب چند اداره کل یا معاونت ضعیف باشد اساسا کوچک کردن موضوع مهم جنگل و زمین و مرتع و حوزه های آبخیز است.

"ارتقا" یا "انحلال"؟/ ضرورت تشکیل شورای چند جانبه تصمیم ساز

حنیف رضا گلزار، کارشناس ارشد خاک و آب و کنشگر محیط زیست و منابع طبیعی در یادداشتی به این مهم پرداخته است. او می گوید:« در طول نزدیک به پنجاه سال گذشته، همه تلاش های تک بعدی انجام شده از سوی دولت یا مجلس برای تغییر ساختار مدیریت منابع طبیعی کشور ابتر مانده است. تعیین تکلیف امور مرتبط با منابع طبیعی ولی پراکنده و واگذار شده به وزارت خانه ها و سازمان های دولتی متعدد از جمله مدیریت منابع آب (وزارت نیرو)، منابع خاک کشاورزی(وزارت جهاد کشاورزی)، منابع خاک غیر کشاورزی(تقریبا بدون متولی)، پوشش گیاهی(سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور) امور اراضی(سازمان امور اراضی کشور)، شیلات در بخش طبیعی و غیر تولیدی(سازمان شیلات ایران)، و برخی وظایف مشابه و موازی که در معاونت طبیعی سازمان حفاظت محیط زیست متمرکز شده است،
متن کامل این یادداشت را در ادامه بخوانید:

به گزارش سلامت نیوز حنیف رضا گلزار کارشناس ارشد خاک وآب و کنشگر پرسابقه محیط زیست و جنگل در یادداشتی اختصاصی برای سلامت نیوز نوشت: اگرچه مدیریت، صیانت و حفاظت و حتی بهره برداری درست از منابع طبیعی و محیط زیست وابستگی مستقیم به مسایل فرهنگی، اقتصادی و سطح دانش مردم جامعه و گستردگی چتر نظارتی نهاد های مردمی – مدنی دارد؛ اما ضرورت ایجاد نهادهای قدرتمند دولتی برای تحقق این مهم را نیز نمی توان نادیده انگاشت.

ساختار اداری- دولتی فعلی مدیریت پهنه های طبیعی کشور، پاسخگوی حفاظت و صیانت از این ثروت های ملی نیست. تعدد نهادهای تولی گر و پراکندگی نهادهای تصمیم ساز و تصمیم گیر برای مدیریت منابع طبیعی در کنار ساختار اقتصادی کشور و وابستگی بیش از اندازه آن به منابع طبیعی در کنار بی اعتقادی برخی مدیران و تصمیم سازان به ضرورت حفاظت و بهره برداری پایدار از این منابع، سه رکن زیربنایی تضعیف کننده ساختار مدیریتی منابع طبیعی به شمار می روند.

برای نمونه اگرچه آب و خاک از ارکان سازنده منابع طبیعی به شمار می روند ولی سازمانی که مدیریت منابع طبیعی کشور را تولی گری می کند، هیچ گونه اشراف مدیریتی بر این دو رکن سازنده منابع طبیعی ندارد و شاهد آن هستیم که مدیریت آب به نهادی کاملا مهندسی و با نگاه سازه محور (وزارت نیرو) سپرده شده است. در خصوص خاک و به ویژه خاک های غیرکشاورزی نیز می توان گفت که اصولا نهاد تولی گری در کشور وجود ندارد.

به بیان مشخص، آنچه که از نام منابع طبیعی در اندیشه بسیاری از مدیران و تصمیم سازان می گذرد، صرفا پوشش گیاهی است و باز در این بخش نیز شاهد آن هستیم که پوشش گیاهی تنها در "جنگل" و جنگل نیز تنها در جنگل های شمال و جنگل های شمال هم تنها در جنگل های دارای توان تولید چوب صنعتی خلاصه و تعریف می شود.

این نگرش بزرگترین مصیبتی است که دامان منابع طبیعی کشور را گرفته و تا دیدگاه تصمیم سازان و تصمیم گیران نسبت به ماهیت و کلیت منابع طبیعی اصلاح نشود، نمی توان انتظار افزایش و رشد شاخص های بهبود در این بخش را داشت.

تقریبا همه کنشگران حوزه منابع طبیعی و محیط زیست کشور، سازمان های مردم نهاد و کارشناسان و اساتید دانشگاه های کشور معتقدند که سازمان منابع طبیعی با توجه به تولی گری بیش از 82 درصد پهنه های سرزمین، از جایگاه شایسته ای در ساختار اداری کشور برخوردار نیست. بر این بنیاد بیشتر کارشناسان این حوزه بر ضرورت "انتزاع" این سازمان از وزارت جهاد کشاورزی همگرایی دارند؛ اما مساله ای که تا کنون بر روی آن اجماعی رخ نداده، آینده این تشکیلات پس از انتزاع است.

حاشیه های ادغام

"ادغام" بخش مدیریت منابع طبیعی در "سازمان حفاظت محیط زیست" و همچنین تشکیل "وزارت منابع طبیعی" دو گزینه پرتکراری هستند که هر کدام طرفداران و مخالفان خود را دارند.

مخالفان تشکیل وزارتخانه ای مستقل برای مدیریت منابع طبیعی کشور، تداوم فشارها و برخی مطالبات فراقانونی نمایندگان مجلس در این بخش را بر این وزارتخانه نوبنیاد نگران کننده می دانند و مخالفان ایجاد نهادی زیرمجموعه ریاست جمهوری نیز تسلط مطلق دولت و وزارتخانه ها بر بخش منابع طبیعی و عدم پاسخگویی دولت به مجلس در خصوص چگونگی مدیریت و بهره برداری از این منابع طبیعی - ملی را دلیل مخالفت خود با این ساختار اعلام می دارند.

اما آنچه که در این بین مشخص است، عدم اجماع کارشناسان و دغدغه مندان این حوزه روی ساختار جدید و ارتقا یافته برای مدیریت منابع طبیعی کشور است که این مساله هم خود ناشی از عدم گفت وگوی همه دیدگاه ها و صاحبنظران این حوزه درباره آینده این تشکیلات است.

هدف از نگارش این یادداشت، تاکید و پافشاری بر ضرورت انتزاع مدیریت منابع طبیعی کشور از ساختار "وزارت جهادکشاورزی" است. همچنین به نظر می رسد هرگونه انتزاع و ارتقا جایگاه اداری سازمان منابع طبیعی، چنانچه با اصلاح رویکردها نسبت به همه ارکان و اجزای تشکیل دهنده منابع طبیعی و تجمیع آنها در یک نهاد مشخص همراه نباشد، محکوم به شکست خواهد بود. اما با این وصف، در خصوص ساختار جدید و جایگزین برای مدیریت منابع طبیعی، همان طور که اشاره شد بهره گیری از نظرات همه صاحبنظران و کارشناسان و نهاد های اثرگذار بر این بخش مطلوب بوده و این مهم نیز بدون تشکیل شورایی اختصاصی و تخصصی برای ارایه راهکار نهایی ممکن نخواهد بود.

ضرورت انتزاع از وزارت جهاد کشاورزی

وزارت جهاد کشاورزی که خود با ادغام دو وزارتخانه کشاورزی و جهاد سازندگی در قالب مصوبه مجلس ششم و در سال 1379 تشکیل شد، با بیش از 7 معاونت، 10سازمان بزرگ و بخش های تابعه، 5 شرکت تخصصی، 4 موسسه و 13 مرکز مستقل، حوزه، دفتر، کمیته و نمایندگی تنها در ستاد وزارتخانه، یکی از بزرگترین و متورم ترین وزارتخانه های کشور به شمار می رود و مسولیت مهم و زیربنایی "تامین امنیت غذایی کشور" را عهده دار است.

با استناد به ماده2 "قانون تشکیل وزارت جهادکشاورزی" مصوب ۱۳۷۹، "امور منابع طبیعی و آبخیزداری" نیز در قالب بند ج این قانون و تشکیل یافته از 5 بند مستقل به لیست وظایف تفصیلی وزارت جهادکشاورزی گنجانده شده است.

آنچه که مسلم است مواد پنج گانه بند ج، وظایف تفضیلی وزارت جهاد کشاورزی در حوزه منابع طبیعی شامل مدیریت حوضه های آبخیز، حفاظت خاک، جلوگیری از تغییر کاربری اراضی کشاورزی و جنگلی، مدیریت جنگل ها و مراتع، تثبیت شن های روان و جلوگیری از بیابان زایی، تشخیص و تفکیک مستثنیات، با دیگر مواد و شرح ماموریت های تدوین شده برای این وزارتخانه اگر نگوییم در تعارض و تضاد ساختاری است، دست کم بدون ارتباط ماهوی است.

برای نمونه تحقق "امنیت غذایی" و خوداتکایی نسبی در محصولات کشاورزی نیازمند افزایش حجم تولیدات است و گسترش سطح زیر کشت و افزایش مصرف آب و به کارگیری بیشتر منابع خاک و به بیان آشکار، فشار بیشتر بر منابع پایه، پیش زمینه های غیرقابل انکار این افزایش تولید به شمار می روند.

اگرچه اقداماتی از جمله افزایش تولید در واحد سطح با به کارگرفتن شیوه های نوین تولید و به کاربردن بذرهای اصلاح شده و دارای توان تولید بالا و مدیریت بهینه بهره برداری از منابع آب و خاک و مصرف اصولی مواد کودی نیز میسر است، اما تجربه دهه های اخیر در بخش کشاورزی کشور، بیانگر حرکت به سمت افزایش فشار بر منابع پایه برای تحقق خوداتکایی نسبی است.

این مساله مهم به عنوان یکی از اهداف کلی و اولویت های اساسی وزارت جهادکشاورزی در تناقض آشکار با مواد بند (ج) شرح وظایف این وزارتخانه در حوزه منابع طبیعی است. تصویب و اجرایی شدن طرح 500 هزار هکتاری باغات دیم در مراتع درجه یک کشور و ناتوانی تاریخی سازمان جنگل ها در خروج دام از جنگل های کشور، دو مورد از مهم ترین مصادیق این تعارضات جدی میان اهداف سازمان منابع طبیعی با دیگر معاونت های وزارت جهاد کشاورزی به شمار می آید.

به بیان دیگر از آنجایی که "سازمان منابع طبیعی وآبخیزداری کشور"، معاونت زراعت، معاونت باغبانی و معاونت اموردام وزارت جهادکشاورزی در یک سطح تصمیم گیری در این وزارتخانه قرار دارند و با توجه به اینکه شرح وظایف و ماموریت های "صیانت محور" سازمان منابع طبیعی به عنوان یکی دیگر از معاونت های همین وزارتخانه با اهداف و شرح ماموریت های "تولید محور" معاونت های سه گانه زراعت، باغبانی و اموردام متفاوت و بلکه متناقض است؛ لذا شاهد آن هستیم که «اهداف تولیدی وزارت جهاد کشاورزی» در راستای تامین امنیت غذایی همیشه بر «اهداف صیانتی حفاظتی سازمان منابع طبیعی» به عنوان معاونتی دیگر از این وزارتخانه بزرگ و متورم چیرگی داشته است.

نتیجه این برتری موجب شده تا سطح کل جنگل های کشور از 5/19 میلیون هکتار در نیم قرن گذشته به 2/12 میلیون هکتار و سطح کل مراتع کشور از 6/3 میلیون هکتار به 9/1 میلیون هکتار در همان بازه زمانی کاهش یابد. این در حالی است که سطح کویر و اراضی بیابانی کشور در همین بازه زمانی از 12 به 96 میلیون هکتار، کانون های بیابانی کشور از 6 به 14 میلیون هکتار و 14 استان درگیر مساله بیابان زایی کشور به 22 استان افزایش افزایش یافته است.

تاریخچه تاسیس و تغییرات تشکیلات اداری منابع طبیعی کشور

تاریخچه تاسیس دستگاه دولتی متولی امور جنگل و منابع طبیعی در ایران با وجود تاریخ و پیشینه ای طولانی (بیش از 117 سال)، بیانگر نگاه تاریخی نامناسب به این بخش مهم است؛ به بیان دیگر «مکان یابی» برای ساختار اداری متولی منابع طبیعی کشور از بدو تاسیس تا امروز به جز یک بازه زمانی کوتاه چهار ساله (تشکیل وزارت منابع طبیعی بین سال های 1346 تا 1350)، همیشه با خطاهای راهبردی و تغییرات پی در پی همراه بوده است. تردید نیست که «مکان یابی اشتباه» از یک سو و «ناپایداری ساختارهای دیوانی» تعریف شده از سوی دیگر مهم ترین گزاره های آسیب رسان به منابع طبیعی کشور در این سال ها بوده است.

در طول 117 سال گذشته دست کم طی 12 مورد (هر 9 سال یک بار)، ساختار و تشکیلات اداری مرتبط با مدیریت منابع طبیعی در ایران تغییر کرده است. تعدد این تغییرات ساختاری در نظام اداری این سازمان، خود بیانگر نوعی سردرگمی در تعریف ساختار اداری مرتبط با اهداف این حوزه و بنا به برخی تحلیل های غیر رسمیِ مقرون به صحت، بیانگر برنامه ریزی نانوشته ولی هدفمند برای درجه چندم پنداشتن این حیات خلوت مالی همه دولت ها است.

امروز با توجه به گسترش دانش های مرتبط با حوزه محیط زیست و منابع طبیعی، افزایش حساسیت ها و مطالبه گری های مردمی و مهم تر از آن افزایش تصاعدی هجمه های وارده بر پیکر منابع طبیعی کشور، تعریف ساختاری جدید، اثرگذار، قدرتمند و مهم تر از همه "پایدار" برای مدیریت این بخش بیش از پیش ضروری می نماید.

تداوم طرح ها برای تغییرات مجدد در ساختار اداری مدیریت منابع طبیعی و محیط زیست کشور

باوجود تعدد تغییرات ساختاری ایجاد شده در دو سازمان متولی مدیریت منابع طبیعی و محیط زیست کشور در بیش از یک قرن گذشته، همچنان تلاش برای تداوم این تغییرات بر مبنای آزمون و خطا ادامه دارد. برخی از این تلاش ها در راستای تقویت جایگاه اداری این دو نهاد و برخی دیگر با هدف انحلال، حذف یا تضعیف بیش از پیش جایگاه این دو نهاد مهم و با هدف تسهیل در اجرای برخی طرح هایی که با مخالفت های این دو نهاد متوقف مانده صورت گرفته است. طی چهل سال گذشته شاهد تدوین سه لایحه و چهار طرح با هدف تغییر ساختار اداری دو سازمان متولی مدیریت منابع طبیعی و محیط زیست کشور بوده ایم. ریشه یابی برخی از طرح های پیشنهادی، آشکارا بیانگر نارضایتی برخی از نمایندگان مجلس و یا در برخی موارد، زیاده خواهی ها و انتظارات خارج از چارچوب تشکیلات یا وزارتخانه ای خاص از برخی تصمیمات دو سازمان متولی محیط زیست و منابع طبیعی کشور بوده است. روندی که معمولا در هیچ جای دنیا سابقه مشابهی از آن نمی توان یافت!

تشکیل«وزارت محیط زیست، آب و جنگل»، تشکیل «وزارت آب، کشاورزی و محیط زیست»، تشکیل «وزارت منابع طبیعی»، ادغام «سازمان حفاظت محیط زیست در سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری کشور»، تشکیل «وزارت محیط زیست و منابع طبیعی»، تشکیل « وزارت آب و محیط زیست»، و باردیگر تشکیل « وزارت محیط زیست و منابع طبیعی» و باز هم به تازگی ادغام سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور در سازمان حفاظت محیط زیست، از جمله این طرح ها و لوایحی بوده که تصویب هیچیک از آنها از سوی "مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی" به عنوان بازوی مشورتی نمایندگان توصیه نشده است.

امروز آنچه بیش از پیش باید در فرآیند اصلاح و تغییر در تشکیلات اداری منابع طبیعی کشور مورد توجه قرار گیرد، ضرورت «بازمهندسی» و «ارتقای» جایگاه اداری این سازمان و مهم تر از همه اتخاذ تدابیری با هدف «پایداری» ساختار اداری جدید تعریف شده است. «بازمهندسی» در شرح وظایف و ماموریت های سازمان مذکور از این حیث مورد تاکید ویژه قرار می گیرد که با توجه به تغییرات بنیادین در ساختار منابع طبیعی کشور و تغییرات زیربنایی در برخی تعاریف، نگاه ها و انتظارات، برخی از اهداف و ماموریت های پیشین و سنتی تعریف شده برای این سازمان بویژه در بخش «بهره برداری» دگرگون شده است. برای نمونه، بهره برداری از منابع چوبی جنگل های شمال کشور با استناد به بند (1) جزء(ف) ماده (38) قانون برنامه ششم توسعه کل کشور ممنوع شده است. این تغییرات ماهوی در شرح ماموریت ها و به طبع پررنگ شدن روزافزون جایگاه صیانتی – حفاظتی سازمان مذکور، زمینه سازی مطلوبی در امر «بازمهندسی» در ساختار شرح ماموریت های این تشکیلات را فراهم آورده است.

همچنین تعدد طرح ها و لوایح تقدیمی به مجلس شورای اسلامی در خصوص ادغام، ارتقا و تغییر ساختار اداری دو سازمان متولی منابع طبیعی و محیط زیست خود بیانگر آمادگی نسبی و درک ضرورت ایجاد تغییرات در ساختار اداری این دو سازمان هم از سوی دولت و هم از سوی مجلس است.

اما آنچه تاکنون مانع از تصویب و اجرایی شدن این مهم شده تلاش های مستقل و غیرهماهنگ نهاد دولت و مجلس در این راستا و همچنین عدم تدوین طرحی راهگشا و همه جانبه از سوی نمایندگان مجلس بوده است. به نحوی که لوایح پیشنهادی دولت از سوی مجلس و طرح های پیشنهادی نمایندگان نیز به دلیل شتابزدگی در تدوین، ناکارآمدی و سطحی بودن طرح ها از سوی "مرکز پژوهش های مجلس" رد شده است.

پیشنهاد

درباره ساختار اداری منابع طبیعی کشور، "آنچه که نمی خواهیم" مشخص و مورد اجماع کارشناسان است؛ ولی "آنچه که می خواهیم"، همچنان مبهم و نامشخص است.

در راستای مشخص شدن "آنچه که می خواهیم" ضروری است تا در گام نخست، "مرجع تصمیم گیر" برای اصلاح ساختار اداری مدیریت منابع طبیعی کشور مشخص و معرفی شود.

برای تحقق این مهم پیشنهاد می شود شورایی با محوریت وزارت جهاد کشاورزی و نمایندگی سازمان منابع طبیعی و مشارکت سازمان حفاظت محیط زیست، اساتید صاحب نظر دانشگاه ها، نمایندگان سازمان های مردم نهاد فعال در بخش محیط زیست و منابع طبیعی و کمیسیون کشاورزی، منابع طبیعی و آب مجلس تشکیل و پس از بررسی همه ابعاد موضوع، نسبت به تدوین ساختار اداری جدید در قالب طرح یا لایحه اقدام کنند.

تشکیل این شورای چند جانبه و فراگیر از آن حیث مهم است که به یاد بیاوریم در طول نزدیک به پنجاه سال گذشته، همه تلاش های تک بعدی انجام شده از سوی دولت یا مجلس برای تغییر ساختار مدیریت منابع طبیعی کشور ابتر مانده است. تعیین تکلیف امور مرتبط با منابع طبیعی ولی پراکنده و واگذار شده به وزارت خانه ها و سازمان های دولتی متعدد از جمله مدیریت منابع آب (وزارت نیرو)، منابع خاک کشاورزی(وزارت جهاد کشاورزی)، منابع خاک غیر کشاورزی(تقریبا بدون متولی)، پوشش گیاهی(سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور) امور اراضی(سازمان امور اراضی کشور)، شیلات در بخش طبیعی و غیر تولیدی(سازمان شیلات ایران)، و برخی وظایف مشابه و موازی که در معاونت طبیعی سازمان حفاظت محیط زیست متمرکز شده است، با هدف تجمیع در ساختاری مستقل در قالب یک وزارتخانه یا سازمانی زیر مجموعه نهاد ریاست جمهوری با هدف مصونیت از دخالت های گاه و بیگاه و مطالبات فراقانونی برخی نمایندگان مجلس از ساختار مدیریتی منابع طبیعی کشور باشد باید از سوی "مرجع تصمیم گیر" مورد نظر بررسی و تعیین تکلیف شود. غیر از این هر پیشنهادی که با نام "ارتقا"ی جایگاه دیوانی "سازمان منابع طبیعی وآبخیزداری کشور" و با کلید "ادغام" مطرح شود، نه "ارتقا" بلکه به نوعی "انحلال" این سازمان مهم و مصیبت بارتر شدن مدیریت منابع طبیعی کشور را زمینه سازی خواهد کرد.

برچسب‌ها

نظر شما

شما در حال پاسخ به نظر «» هستید.
0 + 0 =